В.В. Кикавец, К.В. Кузнецов

От партнерства до рейдерства. Практика государственных и государственно-корпоративных закупок

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9+351.712

ББК 67.401.11+65.41

К38

Авторы:

Кикавец В. В., доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук;

Кузнецов К. В., специалист-практик с 20-летним опытом в области управления, проведения и контроля закупок, Генеральный директор Центра эффективных закупок Tendery.ru.

Рецензенты:

Цинделиани И. А., заведующий кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент;

Батяева А. Р., заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, доцент.

В монографии рассматриваются наиболее значимые и актуальные проблемы осуществления государственных (Закон № 44-ФЗ) и государственно-корпоративных (Закон № 223-ФЗ) закупок. На практических примерах раскрываются возможные варианты злоупотреблений и манипуляций как со стороны заказчика, так и участников закупок.

Авторами предложены способы противодействия выявленным недобросовестным действиям, предотвращения либо минимизации негативных последствий, рекомендации по повышению эффективности закупочной деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 нобря 2017 г.

Монография рекомендована специалистам по закупкам и контролю закупочной деятельности, работникам контрактных служб, специалистам по корпоративным продажам и сотрудникам контролирующих и надзорных органов, а также для лекторов и преподавателей, реализующих программы дополнительного профессионального образования и повышения квалификации в сфере государственных и государственно-корпоративных закупок.

УДК 342.9+351.712

ББК 67.401.11+65.41

© Кикавец В. В., Кузнецов К. В., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Самый надежный способ выделить свою компанию среди конкурентов, 

оторваться от толпы преследователей — это хорошо

 организовать работу с информацией.

Билл Гейтс¹

Два последних десятилетия сфера закупок в Российской Федерации претерпевает значительные изменения. Реформирование закупок не только затронуло государственные и муниципальные закупки² (далее — государственные закупки) и закупки отдельных видов юридических лиц³ (далее — государственно-корпоративные закупки), но также коснулось чисто коммерческого сегмента⁴ (далее — корпоративные закупки).

Приняты многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие государственные и государственно-корпоративные закупки (далее — сфера закупок). Причем в последние годы правила закупок лавинообразно усложняются (к сожалению, зачастую совершенно неоправданно) при недостаточной проработке как практической, так и юридической стороны нововведений.

Взамен ранее действующему «размещению заказов» разработана новая концепция контрактной системы, а также введено регулирование государственно-корпоративных закупок.

На уровне деклараций реформа закупок направлена на повышение эффективности расхода финансовых средств и на развитие конкуренции. Однако результаты проводимой — к сожалению, затянувшейся — реформы сферы закупок, несмотря на декларации и бравурные интерпретации количественных показателей некоторыми чиновниками, на деле пока не демонстрируют ни улучшение ситуации в целом, ни экономию финансовых средств, ни развитие конкуренции. В средствах массовой информации неоднократно публиковались данные, свидетельствующие об отсутствии экономии на торгах в силу низкой конкуренции в сфере закупок (особенно в рамках Закона № 223-ФЗ).

Так, председатель Счетной палаты РФ Т. А. Голикова отмечала, что относительная экономия по итогам осуществления закупок по Закону № 223-ФЗ — около 0,5%, по Закону № 44-ФЗ — около 7%; доля закупок у единственного поставщика по Закону № 223-ФЗ — около 50%, что в 2,5 раза больше, чем по Закону № 44-ФЗ; уровень конкуренции участников закупок: по Закону № 223-ФЗ — 1,6 заявок на 1 лот, по Закону № 44-ФЗ он почти в 2 раза больше⁵.

Оценки Министерства финансов (нового регулятора сферы закупок — ранее эту сферу контролировало Министерство экономического развития) также не вселяют оптимизм. Как указывает в аналитической публикации для «РИА-Новости» Наталья Дембинская, «лишь 5,6% госзакупок совершаются путем проведения торгов, а все остальные — в обход конкурсов и аукционов. Такие цифры приводит Минфин по итогам мониторинга состояния рынка за первое полугодие 2017-го. Из всего объема закупок госзаказчиков 31,6% осуществляются у единого поставщика, а 62,7% — с применением “иных способов”… При этом, уверены в Минфине, “иные способы” часто применяются для маскировки все тех же закупок у единственного поставщика»⁶.

Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что и регуляторы, и контролеры связывают цель закупки с обеспечением развития конкуренции.

Но насколько этот подход верен? Необходима ли конкуренция заказчикам? Сколько стоит проведение конкурентных процедур и покроет ли эти расходы экономия, которую отражают во всех официальных отчетах о результатах закупок (особенно если аукцион проводится с начальной максимальной ценой контракта, равной 1, 10 или 186 руб.)? Так ли эффективны электронные аукционы, как нам об этом говорят и почему доля аукционов у большинства зарубежных заказчиков составляет, как правило, менее 5% всего объема закупок? Почему в Законе № 44-ФЗ в качестве основного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) продекларирован открытый конкурс, а заказчики «благодаря аукционному перечню» большую часть конкурентных процедур реализуют путем проведения открытого аукциона в электронной форме? Почему в законодательство, регулирующее сферу закупок, с завидной регулярностью вносятся изменения, не разрешающие основные проблемы и правовые коллизии? И подобных вопросов множество.

Уже прошло достаточно времени, когда злоупотребления в сфере закупок сводились преимущественно к сокрытию информации о закупке: отсутствие ключевых слов в описании предмета закупки, написание с орфографическими ошибками, смешение в написании одинаково выглядящих букв из кириллицы и латиницы (например, «А», «Е», «О», «Т»), замена букв на графически похожие цифры, написание слов с пробелами между буквами и т. д. Набирающая темпы реформа сферы закупок перевела недобросовестные действия как отдельных заказчиков, так и отдельных участников закупок на новый уровень.

В данной монографии мы рассмотрим практическую реализацию государственных и государственно-корпоративных закупок с точки зрения конкуренции. Мы постараемся обоснованно ответить на вопрос, что лучше (или выгоднее в финансово-экономическом смысле) для заказчика — партнерство или конкуренция. Укажем на существующие правовые коллизии Закона № 44-ФЗ и Закона № 223-ФЗ, способствующие рейдерству в закупках, демпингу, возможности сговора и иным негативным проявлениям со стороны субъектов сферы закупок. И конечно, мы детально рассмотрим практику работы рейдеров, манипуляторов и наметим возможные меры борьбы с ними, предложим реально работающие приемы и инструменты.